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履行征地补偿安置职责不因委托他人参与征收而免除

  一、关于农村集体土地征收补偿义务主体的确定问题

  《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项,第二十五条第一款,第二十五条第三款规定,集体土地经有权机关批准征收后,市、县人民政府及其土地管理部门是负责实施具体征收与补偿工作的法定主体。

  实践中,考虑到土地征收与补偿工作的复杂性,市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案的方式,委托乡(镇)人民政府、区(县)街道办、区(县)征地事务机构或公司等主体参与征收与补偿相关工作,人民法院通常应予尊重;但不能认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体,也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格,更不能认为市、县人民政府及土地管理部门即因此免除了法定的补偿安置义务,而是应当遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定精神,将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。受托主体在受委托的行政权限范围内实施的补偿安置行为,应当视为委托人行使法定职权的活动,应当由委托人承担行政法律责任。

  在此前提下,要注意甄别、区分受托主体基于行政委托所实施的行为与基于其自主意识所实施的行为。特别是在强制执行领域,后者既可能构成行政委托范围外的其他行政行为,也可能构成民事行为甚至刑事犯罪行为。因此,人民法院既要防止泛化行政委托关系而使受托主体不加区别地成为行政法律责任主体;更要防止无视行政委托权限、突破行政征收活动的公法关系定性,违法阻断受托主体与委托人在行政委托范围内的法律联系,将受托主体的相关公法行为不当导入私法框架予以评判。

  二、关于诉请履行征地补偿安置职责是否以向行政机关提出申请为前提条件的问题

  具体到集体土地征收与补偿,《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款确立了市、县人民政府及其土地管理部门在代表国家负责征收与补偿安置工作中的具体职责。市、县人民政府作为一级政府,有权代表国家组织实施征收,也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式获得公平补偿的义务。

  从相关法律规定上看,并未将被征收人获得补偿安置的程序设定为一种依行政相对人申请才能启动的程序。进一步讲,市、县人民政府在组织实施征收补偿过程中,应当积极主动履行补偿义务,以使行政相对人及时获得公平补偿。

  在与被征收人达不成补偿协议的情况下,市、县人民政府或其土地管理部门依法应当及时以书面形式作出补偿安置决定或者以行为的方式直接履行补偿安置职责。否则,被征收人可以依法请求市、县人民政府或其土地管理部门依法履行补偿安置职责。

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